法治國下的行政行為存續(xù)力

　　行政行為存續(xù)力理論是德國現(xiàn)代行政法效力理論中的重要內(nèi)容。它最初由學(xué)者以司法判決確定力為原型和藍(lán)本而創(chuàng)設(shè)，是判決確定力在行政程序中的對應(yīng)物。后經(jīng)行政法學(xué)者根據(jù)行政行為特性進(jìn)行闡發(fā)，成為獨(dú)立于判決確定力的頗具特色的行政行為效力理論。行政行為存續(xù)力理論的提出與發(fā)展深受德國法治國背景及其變遷的重要影響。它植根于法治國下法的安定性原則，同時又是法安定性原則和信賴保護(hù)原則在行政領(lǐng)域最重要的實(shí)現(xiàn)方式。德國《聯(lián)邦行政程序法》吸納了這一理論，并具體貫徹和呈現(xiàn)在有關(guān)行政行為效力的諸項(xiàng)規(guī)范中。發(fā)展至今，行政行為存續(xù)力原理已成為德國法中行政行為效力理論和制度實(shí)踐的核心要素，對日本和我國臺灣地區(qū)的學(xué)理和實(shí)踐也產(chǎn)生了極為重要的影響。我國行政行為效力理論雖然很大程度上源自德國、日本和臺灣地區(qū)傳統(tǒng)行政法理論的啟迪，但由于對德國、日本和臺灣地區(qū)現(xiàn)代行政行為效力理論的發(fā)展缺少了解，不可避免地呈現(xiàn)出相對滯后的現(xiàn)象。我國學(xué)者至今仍然沿用行政行為確定力的概念體系，對存續(xù)力與確定力的理論更迭、存續(xù)力本身所具有的限制行政機(jī)關(guān)在行政行為作出后隨意廢棄的內(nèi)涵與功能缺乏根本認(rèn)知。同時，由于始終堅持以公定力為核心與基礎(chǔ)的效力觀，學(xué)者對行政行為及其效力理論應(yīng)有的實(shí)踐法治國的功能和價值更沒有深刻的挖掘。因此，以德國法為基礎(chǔ)對存續(xù)力這一現(xiàn)代行政行為效力理論的分析和探討，對于我國行政行為效力研究和實(shí)踐都具有重要意義。本書共分為六個部分，各部分的簡要內(nèi)容如下： 導(dǎo)論。本章主要涉及現(xiàn)代法治國下行政行為存續(xù)性問題的提出，以及本文選取德國法上的理論沿革和制度實(shí)踐為分析基礎(chǔ)、以法治國背景的衍變及其與行政行為存續(xù)力的互動關(guān)系為分析線索的原因。在此基礎(chǔ)上，本章簡要探討行政行為存續(xù)力對我國相關(guān)領(lǐng)域?qū)W術(shù)研究與制度建設(shè)的積極意義。第一章，行政行為存續(xù)力的理論源起及歷史沿革。行政行為存續(xù)力在德國法中是由司法判決和學(xué)理研究所共同建構(gòu)的概念體系。它由奧地利學(xué)者班納茲克（Bematzik）最早提出。班納茲克以司法判決具有實(shí)質(zhì)確定力為由，推導(dǎo)出具有司法性的行政行為亦具有類似法律效力的結(jié)論。最初的行政行為確定力理論完全是判決確定力的制度模仿，但這種簡單移植后來受到眾多學(xué)者質(zhì)疑。鑒于行政與行政行為區(qū)別于司法與司法判決的特性，行政行為確定力最終被存續(xù)力所替代。存續(xù)力理論的提出標(biāo)志著一種獨(dú)立的行政行為效力理論的產(chǎn)生。從德國聯(lián)邦憲法法院判例中的“分級存續(xù)力” 理論到存續(xù)力被普遍認(rèn)可和接受，并最終貫徹落實(shí)于德國《聯(lián)邦行政程序法》中，行政行為存續(xù)力理論發(fā)展迄今已成為德國法中行政行為效力理論和制度實(shí)踐的核心要素。第二章，行政行為存續(xù)力的概念界定與內(nèi)涵型塑。鑒于行政行為存續(xù)力與司法判決確定力之間自始存在的密切聯(lián)系，對存續(xù)力概念的界定和理解仍應(yīng)以首先明確司法判決確定力的內(nèi)涵、目的和功能為前提。行政行為形式存續(xù)力的內(nèi)涵為行為的不可訴請撤銷性，這一點(diǎn)與判決形式確定力完全一致。相比之下，實(shí)質(zhì)存續(xù)力與判決實(shí)質(zhì)確定力之間卻只具有較少的一致性。實(shí)質(zhì)存續(xù)力與行政行為的存續(xù)性緊密相連，而這一問題又依賴于行政機(jī)關(guān)是否以及在多大程度上持續(xù)性地受其所作出的行政行為拘束；因此，在這一思路之下，實(shí)質(zhì)存續(xù)力被作為行政行為有限制的廢除可能性的表達(dá)，是對行為作出機(jī)關(guān)嗣后對行政行為廢除權(quán)限的限制。實(shí)質(zhì)存續(xù)力的這一內(nèi)涵要素與判決實(shí)質(zhì)確定力的“決定性”與“拘束性”內(nèi)涵已有相當(dāng)距離。第三章，行政行為存續(xù)力的法治國依據(jù)、功能與界限。行政行為最初的建構(gòu)與功能以及之后存續(xù)力理論的發(fā)展變遷和在制定法中的具體落實(shí)，都與德國法治國理論和實(shí)踐的衍變息息相關(guān)。德國法上的行政行為以司法判決為藍(lán)本創(chuàng)設(shè)，這種血緣聯(lián)系也使學(xué)者從一開始就嘗試將判決確定力制度引人行政程序。行政行為從最初被創(chuàng)設(shè)時起就具有著眼于法治國，限制國家權(quán)力保障人權(quán)的目的和功能。德國法治國理論在其后的發(fā)展過程中經(jīng)歷了從“自由法治國”到“社會法治國”，從“形式法治國”到“實(shí)質(zhì)法治國”的重要轉(zhuǎn)變，而這種轉(zhuǎn)變也對行政行為存續(xù)力理論和實(shí)踐的發(fā)展產(chǎn)生了重大影響。在現(xiàn)代法治國下，行政行為存續(xù)力植根于法的安定性要求，法的安定性是其法治國依據(jù)和價值目標(biāo)。行政行為亦具有強(qiáng)大的實(shí)踐法治國的功能，是法的安定性原則和信賴保護(hù)原則在行政領(lǐng)域最重要的實(shí)現(xiàn)方式。而對行政行為存續(xù)力界限的理解也同樣可以從法治國下法的安定性原則與實(shí)質(zhì)正義、依法行政、行政的靈活性等價值追求之間的內(nèi)在矛盾沖突中獲得。第四章，行政行為存續(xù)力在法治國中的具體呈現(xiàn)。作為行政行為對于行政機(jī)關(guān)的拘束效力和有限制的廢棄可能性的表達(dá)，行政行為存續(xù)力自始就與行政行為的撤銷與廢止緊密相連。行政行為存續(xù)力的作用范圍、程度、效果等要素在法治國下也具體呈現(xiàn)在行政行為的撤銷、廢止及行政程序重新進(jìn)行的規(guī)則之中。因此，在本章中筆者以德國《聯(lián)邦行政程序法》的規(guī)定為中心，通過對行政行為的撤銷、廢止及行政程序重新進(jìn)行的規(guī)則的考察，嘗試探索行政行為存續(xù)力在法治國中的具體呈現(xiàn)。在存續(xù)力理論的作用之下，德國法摒棄了傳統(tǒng)的撤銷與廢止自由原則，行政機(jī)關(guān)的嗣后撤銷與廢止權(quán)限受到極大限制。對于授益行政行為，《聯(lián)邦行政程序法》提供了不同層次的存續(xù)保護(hù)；對于負(fù)擔(dān)行政行為，德國法的立場也發(fā)生了從撤銷與廢止義務(wù)到合義務(wù)與合目的裁量的重要轉(zhuǎn)變。而行政程序的重新進(jìn)行是訴訟中再審制度在行政程序中的對應(yīng)，它與形式存續(xù)力相對，構(gòu)成了對形式存續(xù)力的限制。第五章，行政行為存續(xù)力理論在我國行政領(lǐng)域的引入與建構(gòu)。以德國法為基礎(chǔ)對行政行為存續(xù)力的討論旨在為我國相關(guān)領(lǐng)域的學(xué)術(shù)探討和制度建構(gòu)提供啟迪。在本章中筆者在對我國學(xué)理研究和制度實(shí)踐的現(xiàn)狀進(jìn)行綜述與評價后，探討存續(xù)力理論引入的具體效用。存續(xù)力理論引入與建構(gòu)的直接意義在于對現(xiàn)有行政行為確定力理論的修正與改造。存續(xù)力系替代確定力的概念，但由于我國學(xué)者對確定力的產(chǎn)生及其概念的更迭缺少認(rèn)知，一直沿用確定力概念至今，對其內(nèi)涵的把握亦不準(zhǔn)確，這種相對滯后的研究現(xiàn)狀無法為立法和行政實(shí)踐提供正確指導(dǎo)。引入和建構(gòu)存續(xù)力理論的另一目標(biāo)在于對我國行政行為效力理論進(jìn)行重構(gòu)。長期以來，我國學(xué)者固守以公定力為核心的效力理論。但公定力因其本質(zhì)為強(qiáng)調(diào)相對人的服從義務(wù)，且由國家權(quán)威推導(dǎo)出行政行為的合法有效，因此從根本上說是一種威權(quán)國家下的效力觀。即使學(xué)者嘗試對它進(jìn)行重構(gòu)，這種努力也并不成功。在公定力之下，其他諸力的研究也呈現(xiàn)出概念不清、功能不明的狀況。行政行為公定力理論自應(yīng)退場，其在我國行政行為效力內(nèi)容中的核心地位應(yīng)為代表法治國下行政行為效力觀的行政行為存續(xù)力理論所替代。存續(xù)力的本質(zhì)在于強(qiáng)調(diào)行政行為對于行政機(jī)關(guān)的自我拘束力，其背后折射出的是實(shí)質(zhì)法治國的理念，因此是真正符合法治國原則的效力觀。存續(xù)力對于我國制度實(shí)踐的影響在于對行政機(jī)關(guān)自行撤銷與廢止立場的根本轉(zhuǎn)變。我國立法和行政實(shí)踐長期奉行“撤銷與廢止自由原則”，行政機(jī)關(guān)的撤銷與廢止權(quán)限不受任何實(shí)質(zhì)規(guī)制，這種現(xiàn)狀無法實(shí)現(xiàn)對法的安定性利益和相對人的信賴?yán)娴挠行ПＷo(hù)自應(yīng)改變。

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