中國(guó)地方政府的零基預(yù)算改革

　　零基預(yù)算（zero-based budgeting），作為一種決策理性的回歸，在公共預(yù)算演進(jìn)的過(guò)程中扮演了重要的角色。但是，從實(shí)踐來(lái)看，零基預(yù)算并不是很成功，在上個(gè)世紀(jì)70年代初期開(kāi)始實(shí)行，到了80年代中期逐漸淡出人們的視線。國(guó)外學(xué)者們的大量研究證明，零基預(yù)算并不適合公共部門采用。有趣的是，中國(guó)政府在上個(gè)世紀(jì)90年代末開(kāi)始大力提倡并推行零基預(yù)算。財(cái)政部建議中央部門編制部門預(yù)算時(shí)采用零基預(yù)算的方法。各級(jí)地方政府也掀起了零基預(yù)算改革的熱潮。那么，為什么零基預(yù)算——這種已經(jīng)被理論和實(shí)踐檢驗(yàn)并不適合公共部門采用的預(yù)算方法——會(huì)在中國(guó)興起？這是本研究的一個(gè)核心問(wèn)題。為了找出答案，作者首先研究了美國(guó)零基預(yù)算的實(shí)踐，并且對(duì)美國(guó)零基預(yù)算改革的影響和利弊作了詳細(xì)的分析。接著，作者根據(jù)經(jīng)濟(jì)條件、地理位置和實(shí)行零基預(yù)算進(jìn)程的不同，選取了四個(gè)地方政府作為四個(gè)案例分別進(jìn)行了個(gè)案分析和案例間的比較分析。研究結(jié)果顯示，雖然中國(guó)地方政府的官方文件宣稱零基預(yù)算已經(jīng)在國(guó)內(nèi)普遍實(shí)施，但是在實(shí)際的執(zhí)行過(guò)程中，中國(guó)的預(yù)算方法更像是目標(biāo)預(yù)算（target-based budgeting），而非嚴(yán)格意義上的零基預(yù)算。通過(guò)零基預(yù)算在中國(guó)和美國(guó)實(shí)施情況的比較分析，可以看出，零基預(yù)算所依賴的理性決策原則和公共部門的預(yù)算決策過(guò)程差別很大。改革者的初衷并不是要建立一個(gè)完整的零基預(yù)算體系，而是要解決財(cái)政部門和支出部門之間的行政控制問(wèn)題，即財(cái)政部門通過(guò)一系列規(guī)則的制定來(lái)規(guī)范支出部門的預(yù)算行為。同時(shí)，這項(xiàng)研究發(fā)現(xiàn)：財(cái)政能力、技術(shù)支持、組織學(xué)習(xí)能力和制度約束是影響地方政府預(yù)算改革的重要因素。也正是在這四個(gè)關(guān)鍵因素的影響下，中國(guó)的零基預(yù)算改革只是構(gòu)建現(xiàn)代預(yù)算制度的一個(gè)起步階段。本研究是一個(gè)描述性研究，因而采用了定性研究的設(shè)計(jì)，應(yīng)用了綜合案例的方法。作者選取了兩個(gè)省和兩個(gè)市作為四個(gè)典型案例，同時(shí)也對(duì)美國(guó)和中國(guó)的零基預(yù)算改革進(jìn)行了比較，探討了公共部門應(yīng)用零基預(yù)算和公共部門預(yù)算決策的一般性問(wèn)題。為了提高研究的有效性和可信度，作者運(yùn)用了多種數(shù)據(jù)分析技術(shù)，包括多角策略（triangulation strategy）、同行審閱（peer review）和自我評(píng)估（self-evaluation）。本研究著眼于零基預(yù)算改革實(shí)踐，最終的目的是發(fā)現(xiàn)關(guān)于中國(guó)預(yù)算改革的一般性問(wèn)題。從公共預(yù)算演進(jìn)的過(guò)程來(lái)看，改革者們一直試圖通過(guò)預(yù)算方法上的技術(shù)革新來(lái)提高預(yù)算決策的科學(xué)性。但是，這些建立在理性假設(shè)基礎(chǔ)上的預(yù)算改革無(wú)一因遵照改革者的設(shè)計(jì)而取得徹底的成功，究其原因，就在于公共預(yù)算與私人預(yù)算有著本質(zhì)的差別，它并非按照市場(chǎng)原則來(lái)分配資源。資金供給者與分配決策者的分離使得政府預(yù)算決策必須按照既定的規(guī)則和程序來(lái)制定，而這些規(guī)則和程序制定得是否合理，是否能夠真正約束預(yù)算參與者的行為，很大程度上取決于客觀的預(yù)算環(huán)境。這個(gè)預(yù)算環(huán)境就是特定時(shí)期政府預(yù)算管理所面臨的現(xiàn)實(shí)條件，包括技術(shù)條件，也包括經(jīng)濟(jì)的、文化的、組織的、制度的等多種條件。這些預(yù)算條件往往和改革者理想化的設(shè)計(jì)相沖突，使得基于理性設(shè)計(jì)的預(yù)算改革不能完全落實(shí)。因而，某一國(guó)家某一特定時(shí)期的政府預(yù)算管理實(shí)踐總是在理性的設(shè)計(jì)與現(xiàn)實(shí)的條件之間尋找一個(gè)平衡點(diǎn)。

　　牛美麗，2005年獲得美國(guó)內(nèi)布拉斯加大學(xué)公共行政學(xué)博士學(xué)位，現(xiàn)為中山大學(xué)政治與公共管理學(xué)院行政管理學(xué)副教授，中山大學(xué)行政管理研究中心研究員。研究領(lǐng)域包括公共預(yù)算、比較公共行政。目前已經(jīng)在國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)期刊發(fā)表論文多篇。