中國政府主權外債風險管理研究

　　從歷史的眼光來看，政府主權外債的舉借對一個國家國民經(jīng)濟發(fā)展和社會進步有極其重要的作用。政府主權外債作為外債舉借的一部分，可以緩解國民經(jīng)濟建設資金短缺的困難，推動出口，擴大投資，帶動地方經(jīng)濟發(fā)展，促進經(jīng)濟整體增長。同時應看到，對外舉借主權外債具有兩面性，它既可能會帶來經(jīng)濟增長，促進經(jīng)濟繁榮，也可能會帶來債務危機，危害國家的經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定。主權債務危機，猶如地震經(jīng)常發(fā)生。債務危機從20世紀70年代后期起開始困擾著許多發(fā)展中國家。進入21世紀后，隨著經(jīng)濟全球化趨勢不斷深入，在過去50年中一直局限在新興國家的國際債務危機逐漸在部分發(fā)達國家中爆發(fā)，主權債務違約成為影響世界經(jīng)濟穩(wěn)定的重要因素。近期，在阿聯(lián)酋迪拜和希臘爆發(fā)的主權債務危機，進一步升級為歐洲債務危機，這表明如何防范和化解政府主權外債風險的要求不僅存在于發(fā)展中國家，發(fā)達國家也是如此，甚至一些超級發(fā)達國家都會面臨主權外債償付困境。一些數(shù)據(jù)令人瞠目，例如，截至2009年11月底，美國公共債務首次突破12萬億美元，政府債務總額占國內(nèi)生產(chǎn)總值的84.8％；而日本的國家債務總額截至2009財年（2010年3月底結束）年底，已增至882.9235萬億日元（92.8日元約合1美元），再創(chuàng)歷史新高，已占其國內(nèi)生產(chǎn)總值的229％，位列經(jīng)合組織所有成員國之首；此外，數(shù)據(jù)顯示截至2010年3月31日的財年當中，英國財政赤字上升至近1530億英鎊，英國政府債務總額占國內(nèi)生產(chǎn)總值68.7％，創(chuàng)“二戰(zhàn)”以來的最高紀錄。巨量債務問題已經(jīng)是美國等發(fā)達國家容易受到攻擊的經(jīng)濟軟肋。人們不禁要問，為什么政府的債務規(guī)模這么大，這些政府還要繼續(xù)借款呢？筆者認為，資金對于這些國家就像血液一樣寶貴，這些國家的經(jīng)濟需要不斷地輸血才能保證其經(jīng)濟命脈的延續(xù)，這就顯現(xiàn)出一些飲鳩止渴的蘊意。主權外債是政府債務的重要組成部分，主權外債風險已經(jīng)成為一個全球重點關注的問題。從2008年爆發(fā)的金融危機到2009年的主權債務危機，從發(fā)展中國家到發(fā)達國家的債務危機，使得許多專家有理由相信：如果當前的希臘危機愈演愈烈，不排除引起第二輪金融危機的可能，并且，在全球范圍內(nèi)逐步累積的高債務水平或導致下次更大范圍和更深層次的危機。主權債務危機使得經(jīng)濟理論界和實務界達成共識，必須強化政府主權外債風險管理。筆者對比了20世紀以來世界范圍內(nèi)發(fā)生的主要的債務危機，發(fā)現(xiàn)政府主權債務風險管理疏忽和外部沖擊是危機的主因。原國際貨幣基金組織（IMF）總裁首席經(jīng)濟顧問邁克·穆薩（Michael Mussa）針對阿根廷危機指出：主權外債拖欠使得一個有能力在國際資本市場籌集巨資的國家也會陷入無力償債的困境。實踐證明，政府財政政策、貨幣政策的執(zhí)行很多方面同政府主權外債管理有直接或間接的關系，正是由于政府沒有實施審慎的政府主權外債政策，沒有有效地控制、管理政府主權外債風險才為引發(fā)債務金融危機埋下了伏筆。歷史和現(xiàn)實中，各國的債務危機案例為我們提供了豐富的教科素材，同時證明如果一國政府沒有實施審慎的財政政策、貨幣政策，沒有有效地控制、管理公共債務，必然會產(chǎn)生引發(fā)危機的隱患。特別是發(fā)展中國家的教訓和近期債務危機的特點，為我們總結經(jīng)驗和借鑒啟示提供了較好的參考，筆者希望中國能從這些教訓中得到必要的警示。債務危機使得冰島面臨國家破產(chǎn)，而國際貨幣基金組織出手解救；迪拜債務危機中，阿布扎比酋長國以百億美元為其輸血救援；希臘債務危機，歐盟聯(lián)合國際貨幣基金組織積極開展救助。面對愈演愈烈的全球債務危機，人們不禁要思考，如果像中國這樣的大國出現(xiàn)債務危機，誰會來救贖呢？無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家都有發(fā)展的要求，筆者相信，我國在相當長的一段時間內(nèi)還會借用政府主權外債，以促進自身經(jīng)濟的平穩(wěn)快速發(fā)展。并且，鑒于我國改革開放以來借用長期政府主權外債已逐漸進人償債期，這促使我們必須越來越重視自身主權外債的風險管理，在全球化背景下對中國主權外債進行科學管理，防范和化解金融經(jīng)濟風險，從而維護國家和社會經(jīng)濟安全。從某種角度講，中國是發(fā)展中債務大國，并且具體國情與其他國家不同。一方面，中國作為發(fā)展中國家還需要堅持既定的政策，繼續(xù)借用并利用好政府主權外債，保持經(jīng)濟健康穩(wěn)定的發(fā)展。另一方面，對中國政府主權外債的風險需要更加科學有效的管理。特別是在改革開放后陸續(xù)舉借的20～30年的長期主權外債已經(jīng)逐漸到期，而地方債務還款問題仍然時有拖欠，老貸款還款困難導致的歷史累積風險，以及非營利性項目的償還資金不足等問題已是亟須管理層著手化解的難題。同時，我們看到，中國舉借政府主權債務已經(jīng)30余年，但至今尚無統(tǒng)一的外債政策制度、無統(tǒng)一的管理協(xié)調專業(yè)機構、無外債立法，甚至還沒有建立起一套科學的預警檢測信息管理系統(tǒng)，等等，如此多的實踐空白需要引起我們的重視。所以，有必要在繼續(xù)保持政府主權外債在國民經(jīng)濟中地位和作用的同時，強調加強政府主權外債風險管理，維護國家經(jīng)濟戰(zhàn)略安全。政府主權外債風險管理是一項復雜的系統(tǒng)工程，只有根據(jù)自身的國情，通過有效的手段和措施，審慎地控制、管理政府主權債務，才能避免主權債務危機。本選題是“中國政府主權外債風險管理研究”，主要研究我國政府主權外債的風險運行情況以及風險管理加強。本書通過系統(tǒng)、深人、全面的理論分析和實證研究，力求對我國政府主權外債狀況進行科學、準確的評價，主要任務就是試圖對其中若干重要問題進行大膽探索和創(chuàng)新性的研究，并對其加以理論和實踐上的合理解釋，并在系統(tǒng)總結國內(nèi)外政府主權外債風險管理經(jīng)驗、教訓的同時，提出一系列加強我國政府主權外債風險管理的切實可行的政策建議，其中包括國際視角的外債管理比較研究，中國政府主權外債面臨的風險種類和程度考察，主權外債管理的現(xiàn)實問題及強化風險管理的措施和手段創(chuàng)新。結合多年的政府主權外債管理經(jīng)驗，筆者認為，我國的政府主權外債風險管理應當主動關注政府主權外債增量與經(jīng)濟環(huán)境的和諧，以適應不斷變化的國際國內(nèi)經(jīng)濟金融形勢，相機抉擇，一方面，通過強化政府主權外債管理，有效防范和化解政府主權外債風險，維護國家的經(jīng)濟安全；另一方面，通過實行具有彈性開放式的債務風險管理，不僅可以實現(xiàn)一國政府既定的經(jīng)濟保障目標，甚至可以有助于進一步穩(wěn)定全球金融體系。筆者還認為，政府主權外債風險管理防范和化解絕不僅在于當債務風險發(fā)生或主權債務危機出現(xiàn)時的應對策略探討，更在于注重在現(xiàn)有的條件和技術手段下，如何防范和規(guī)避風險，這也是適應國際金融政策體系變遷，建設開放、包容、有序的國際經(jīng)濟政治新秩序和構建和諧國際社會的需要。目前，許多國家遭受了或正在遭受著主權債務危機，其過程是痛楚的，國家信譽受損，人民生活水平下降，經(jīng)濟迅速滑坡，任人指手畫腳，仍不知拯救從何而來。因此，唯有事先做好自身政府主權外債風險管理，從被動應對過渡到預期管理，才能未雨綢繆，防患于未然。

　　張徐，男，2001年7月畢業(yè)于西南財經(jīng)大學，獲金融學碩士學位，2004年7月——2006年7月期間留學日本早稻田大學，獲得工商管理碩士學位。2007屆財政部科學研究所博士。發(fā)表研究性文章十余篇，并參與數(shù)個國家部級課題研究?，F(xiàn)任職于財政部外經(jīng)辦。