資源富集地區(qū)財政發(fā)展理論與實踐：基于國際比較的榆林財政改革戰(zhàn)略

　　榆林以其豐富的煤炭、石油、天然氣和巖鹽等礦產(chǎn)資源，成為全球罕見的資源富集區(qū)。20世紀90年代中期以來，伴隨這些礦產(chǎn)資源的大規(guī)模開發(fā)，榆林迅速走上了以能源化工為主導的現(xiàn)代化資源型城市發(fā)展道路，在經(jīng)濟建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展領(lǐng)域取得顯著成就。但是，依賴不可再生資源的快速開發(fā)而創(chuàng)造的高速經(jīng)濟增長，也給榆林帶來了諸多挑戰(zhàn)。經(jīng)濟增長的波動性過大、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡、金融鎖定、貧富差距、就業(yè)壓力以及嚴重的環(huán)境破壞，都成為榆林可持續(xù)發(fā)展的阻礙。本報告立足榆林的財政改革，從財政收入、財政支出、財政績效管理以及財政與金融政策融合四個方面進行分析，提出榆林財政改革的基本思路和具體措施。在財政收入改革方面，榆林面臨的挑戰(zhàn)主要有兩個方面：一是如何提出中央、省級和地方政府三方都能接受的稅收分配方案；二是如何通過財政收入改革防范“資源詛咒”，從而為榆林的可持續(xù)發(fā)展作出貢獻。通過對挪威、澳大利亞、新加坡等國家以及美國阿拉斯加州的經(jīng)驗總結(jié)，本報告提出了創(chuàng)新性的解決方案，即在改革稅收分配體制（包括調(diào)整中央與地方的稅收分配比例、征收煤炭資源稅、規(guī)范央企對地方的稅收貢獻等三方面）的同時，設(shè)立榆林財富管理基金，將稅收改革中為榆林增加的稅收收入以及榆林一般預(yù)算收入的一部分投入到基金中去，一方面通過強制儲蓄來跨期分配國民財富，另一方面利用基金投資于教育、科研、培訓和環(huán)境治理。這既是中央和地方政府分稅制改革的創(chuàng)新模式，也是國家對于榆林作為資源富集地區(qū)在快速發(fā)展中所付出高昂代價的合理補償，更是榆林防范“資源詛咒”、推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。目前正是中央和地方政府在稅收利益分配方面進行改革的關(guān)鍵時期，從大方向上看，稅收向地方政府的適度傾斜是必然趨勢。榆林市政府正好可以利用這一契機，向中央和省里提出財富管理基金的籌建思路，請求將上劃中央和省里的部分稅收投入到基金中去，這樣就順應(yīng)了稅收改革的大方向，為稅改提出了一個既具可操作性、又有長遠戰(zhàn)略價值的創(chuàng)新方案。榆林市從2008年開始對財政績效管理積極探索和實踐，取得了明顯成效。但由于受體制、環(huán)境等客觀因素制約，財政績效評價工作仍然存在著諸多問題。為了進一步提高財政資金使用效率，努力打造績效財政和建設(shè)讓納稅人滿意的政府，本報告針對榆林市財政績效管理工作現(xiàn)狀及存在的問題，結(jié)合美國、澳大利亞和新西蘭等發(fā)達國家財政績效管理的經(jīng)驗及啟示，提出了未來改革的目標、路徑和具體內(nèi)容。榆林財政績效管理改革必須跳出純粹的財政支出領(lǐng)域，著力于推進政府部門職能的轉(zhuǎn)變和預(yù)算的公開、透明，通過這兩者，財政資金績效管理才能具備堅強的制度基礎(chǔ)，從而促進財政資金使用效率的提高和政府整體績效的改善。當前榆林實施績效管理最佳的、也是最為可行的選擇，是讓項目支出具有明確的支出目標。進一步，在相關(guān)制度不斷完善和改革經(jīng)驗積累的基礎(chǔ)上，推行部門預(yù)算績效管理改革，改革內(nèi)容應(yīng)致力于構(gòu)建績效管理四個環(huán)節(jié)，即資金分配的績效導向、完善的績效評價制度、績效審計和約束激勵相結(jié)合的績效問責制度。在財政支出改革方面，本報告首先分析了當前榆林財政支出存在的問題：財政支出范圍不規(guī)范，支出結(jié)構(gòu)不合理，財政供養(yǎng)人員多；財政面臨的增支壓力巨大，困難多；地方財政存在一定風險；支出預(yù)算缺乏科學的管理模式，監(jiān)督不到位等。本報告認為，榆林應(yīng)首先確立可持續(xù)發(fā)展觀，建立包容性財政的基本原則和宗旨，然后全方位推進財政支出改革。根據(jù)榆林的現(xiàn)狀，結(jié)合英國、美國和德國魯爾地區(qū)的先進經(jīng)驗，本報告提出以下具體的改革措施：（1）解決好財政資源配置和效率問題；（2）調(diào)整和規(guī)范市、縣區(qū)兩級政府間的收支關(guān)系，建立健全與事權(quán)相匹配的財稅體制；（3）繼續(xù)支持解決“三農(nóng)”問題，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展；（4）完善轉(zhuǎn)移支付辦法，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，重點支持基礎(chǔ)設(shè)施、民生保障、社會事業(yè)、環(huán)境保護等公共事業(yè)發(fā)展；（5）完善“兩保兩掛”和收入上臺階激勵政策；（6）大力創(chuàng)新財政支出各項改革：如預(yù)算編制改革、國庫集中支付改革、會計集中核算改革、推進和深化政府采購制度改革；加強財政投資評審制度改革；推進金財工程建設(shè)，建立“兩縱兩橫”的網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)；（7）加強財政法制建設(shè)，建立健全財政監(jiān)督體系。盡管榆林的經(jīng)濟規(guī)模和財政收入都在高速增長，但是市政府的財政支出壓力依然巨大。通過財政和金融政策的融合，從金融市場為榆林的經(jīng)濟社會發(fā)展進行融資，是一項具有迫切性和長遠價值的重要工作。本報告認為，成功實施財政與金融政策融合的關(guān)鍵思路有兩個：一是充分利用多個金融市場實現(xiàn)多元化的融資，即同時利用在岸人民幣市場、離岸人民幣市場和國際金融市場融資；二是推動財政資金與金融市場對接，利用杠桿效應(yīng)撬動大規(guī)模的金融資本。可以采取的具體措施包括：通過財政支持，引導榆林的企業(yè)（包括國有企業(yè)和民營企業(yè)）發(fā)行離岸人民幣債券；設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金和財富管理基金，政府通過金融投資獲得財政收入并引導產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型；引進國際金融資源，借助財政引導強化中小企業(yè)信用擔保機制。

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